9月24日，美国务院更新“外国恐怖组织”（FTO，有关情况可参阅本公众号8月29日和9月11日文章）名单，把活跃于中美洲地区的犯罪团伙“Barrio 18”纳入其中。9月5日，该名单上还新增了“Los Choneros”“Los Lobos”等南美地区贩毒团伙。至此，美认定的“外国恐怖组织”总数已达86个（不含曾被列入后又被移出的），其中“特朗普2.0”以来新增19个。值得注意的是，自FTO名单1997年10月启用并首批列入20多个组织后，2025年已成为FTO名单新增组织数量最多的一年。
新增组织的主要特点及相关新变化
特朗普第二任期以来被美列入FTO名单的19个组织，大致可分为4类：第一类是拉丁美洲地区的犯罪团伙，此类组织达13个，在新增组织中占比超2/3。其中包括墨西哥、厄瓜多尔等地的贩毒团伙、活跃在海地的帮派组织，以及萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯等地的犯罪团伙等。第二类为美认定的4个“与伊朗结盟的民兵组织”。第三是近年在巴基斯坦频繁实施恐袭、臭名昭著的“俾路支解放武装”。该组织已被多国认定为恐怖组织，美列名决定也受到了巴政府的欢迎。第四是胡塞武装。早在2021年1月，特朗普在首个任期将满之际，就曾“压哨”把胡塞武装列入FTO。但同年2月，新上台的拜登政府把该组织移出FTO名单。特朗普第二任期伊始，又把该组织重新列入。
这其中，有两方面新情况值得关注：第一，美国新增列名后，绝大多数其他国家并未“照搬”跟进，哪怕是其西方盟友。一些欧美反恐学者研究认为，长期以来，FTO名单在国际反恐领域有着重要的“风向标”意义，能够在相当程度上影响乃至引领美盟友，甚至俄罗斯等其他国家的列名决定。但美今年以来新列名的组织，特别是其中的拉美地区犯罪团伙，绝大多数未出现在其他国家认定的恐怖组织名单上。
第二，新列入组织的活动特点和“身份标签”，与以往被列入组织差别较大。据笔者粗略分类统计，2024年及以前被列入FTO名单的67个组织，近2/3（43个左右）有明显的宗教极端色彩，例如“伊斯兰国”（IS）和“基地组织”（AQ）在各地区的分支等。此外，还包括数个从事地区分裂活动的组织、左翼激进组织、与巴以问题有关的反以色列组织、与伊朗有关的反美组织等，这几类组织数目均为个位数。而2025年新列入的19个组织，绝大多数并无宗教极端色彩；特别是其中的13个拉美地区犯罪团伙，更是堪称FTO名单中的“新类别”。
对国际反恐的影响不容忽视
西方反恐关注重点的分野正在加剧。我们注意到，特朗普政府把拉美地区犯罪团伙“批量”列入FTO，英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等传统盟友不仅没有跟进，反而把关注重点放在了其他类型的组织上。近年来，英、加、澳、新已把多个极右翼或“白人至上主义”组织，列入本国认定的恐怖组织名单。而美国的FTO名单并未涉及此类组织。显而易见的是，不同国家列名恐怖组织，集中体现了该国反恐目标的优先级。在全球化时代，不同国家列名的恐怖组织“重合度”越高，越有利于对相应组织实施更有效的制裁。随着美国FTO名单“引领力”减弱，以及美与其他国家“反恐”关注重点的差异日益拉大，国际反恐合力的形成或面临更大挑战。
恐怖主义定义的争议还在持续。显然，部分恐怖组织与犯罪集团在行为表现、活动手法等方面有一定的相似性，但其区别也相当明显。一种常见的观点是，犯罪集团的活动主要是“经济利益驱动”，而恐怖组织则追求政权更迭或政策让步等政治目标。另外，从“解决方案”的视角看，由于恐怖组织的聚合高度依赖“领导人”个人魅力，“定点清除”恐怖组织头目，往往会导致该组织活动能量的降低；而针对犯罪集团头目的定点打击，由于会带来新的利益分配秩序，反而容易导致更多暴力。由此观之，美国2025年新列名的相当一部分“恐怖组织”，其性质是值得商榷的。
反恐“工具化”的趋势值得警惕。把一些组织打上“恐怖组织”标签，自然有利于相关国家调动更多资源、运用更多法律和政策工具、占据更大道义优势，“理直气壮”地实施强力打击。在一定程度上，这体现了相应国家在特定时期的关注重点和政策优先方向。然而，如果恐怖组织的认定标准不断朝着“随意化”“模糊化”方向演进，“反恐”也将更容易成为政治操弄的工具；反恐作为全球治理的重要领域，有关国际合作的基础也可能受到冲击和侵蚀。
作者简介：宋彦泽，国务院发展研究中心民族发展研究所副研究员。
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