序
不知基于什么原因，《土地管理法》的法律条文中存在诸多不尽人意的地方。比如我眼中的《土地管理法》第四条就属于层次错乱、逻辑不清的条款。我试着进行分析，并斗胆改一改，让大家拍拍砖头，也有利于立法机关将来的修法进步。
关键词：土地管理法 第四条 层次错乱 修改
1. 《土地管理法》第四条之层次架构
《中华人民共和国土地管理法》第四条是规定国家对土地用途实行管制制度的一则条款，共计四款也即四个层次。
第一款是规定国家对土地实行用途管制制度；第二款是规定国家实行土地用途管制的方式，即国家编制《土地利用总体规划》、规定土地用途、土地分类、分类土地之间的转换规则；第三款是对分类土地概念的法律释义；第四款是强调严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。
从层次架构来讲，《土地管理法》第四条还是相对比较科学的；但除却第一、四款外，第二、三款的规定却有点混乱，显得不尽人意。
2．第二款的规则中，存在层内逻辑混乱
该条第二款中存在两个层次，即土地用途分类和土地用途转化规则，存在逻辑结构混乱的情况。
2.1分类排列看似简洁，实在混乱
该条第二款，对土地用途进行了分类“农用地、建设用地和未利用地”，紧接着用“法律释义”对“未利用地”进行了解释，即“未利用地是指农用地和建设用地以外的土地”即为前二类之外的“兜底”概念。为啥不直接写成“将土地分为农用地、建设用地和前两类用地以外的土地”，这样看上去岂不是很通顺么。若是强调规划“未利用地”，不如增加一个“已利用地”概念，然后条款写成“将土地分为已利用地和未利用地”，再紧接着直接对出现的概念进行立法解释，即“已利用地是指农用地和建设用地；未利用地是指已利用地之外的土地”这样层次会显得更加清晰，也更加强调了对土地用途规划的管制性。
故将第2款与第3款调整、修改，第2款改为：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为已利用地和未利用地。已利用地是指农用地和建设用地；未利用地是指已利用地之外的土地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。”
2.2土地用途转化的排列出现了母子概念使用混乱
第二款条文“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”的第二句中，相对第一句来比较，你会发现第一句中的母概念“未利用地”不见了，却增加了“耕地”一词，而“耕地”属于“农用地”的子概念。
从该条款规定来看，此条款是规定“建设用地”总量控制下对土地用途转换规则，是故此条款不妨改为“严格控制建设用地总量，对农用地转为建设用地实行严格限制，对农用地中的耕地实行特殊保护”，在此前已经对“建设用地”和“农用地”的法律含义进行立法解释，且对“耕地”属于“农用地”的子概念已经清晰的情况下，做出这样的修改似乎更加逻辑清楚。
故，将该条第2款与第3款作部分修改与调整，将土地用途管制下的“转换条款”调整为该条第3款：“严格控制建设用地总量，对农用地转为建设用地实行严格限制，对农用地中的耕地实行特殊保护”。
3.小结
法律是一套显规则，所以立法是需要技术的。如果法条不完善，必然会造成实践中法律运用中的歧义，出现争议及混乱。有法律谚语叫“法律不经解释则不能适用”，但立法中的架构合理、层次分明、用词恰当、歧义极小的法条，在实践中则会对社会生活具有直接的指导价值。《土地管理法》第四条是规定国家对土地用途实行管制制度的条款，而该则条款，在笔者看来仍然具有完善的空间。在笔者分析之后，斗胆建议将《土地管理法》第四条修改为：
第四条：国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为已利用地和未利用地。已利用地包括农用地和建设用地；未利用地是指已利用地之外的土地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。
严格控制建设用地总量，对农用地转为建设用地实行严格限制，对农用地中的耕地实行特殊保护。 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
敬请拍砖，为法治天下而精进。
作者：郭佩青13311218713 北京正公律师事务所
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