近日，有人就某市应急管理局依据《安全生产法》对某中西医结合医院处罚一案展开了大讨论。有人认为，医疗行业归卫健委管，应由卫健委处罚；有人则认为，应由应急管理部门处罚。两派观点各执一词，都有理由，但都难以服众。笔者尝试对此做一个辨析，仅代表个人观点。
首先，负有安全生产监督管理职责的部门不等于其他行业领域负有安全生产管理责任的主管部门。
《安全生产法》第十条规定：“国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。”据此可见，《安全生产法》中包含了两个对安全生产工作实施监督管理的主体，即应急管理部门和有关部门。鉴于此，比如，卫健委自然就成了对医院安全生产工作当仁不让的“有关部门”，因此，其对医院的安全生产工作负有实施监督管理的责任，是推脱不了了。
然而，实际情况，真的是这样吗？并不尽然。
实际上，在《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（2016年12月9日）中，曾明确指出——“（五）明确部门监管责任。按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责，并落实到部门工作职责规定中。安全生产监督管理部门负责安全生产法规标准和政策规划制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作，承担职责范围内行业领域安全生产和职业健康监管执法职责。负有安全生产监督管理职责的有关部门依法依规履行相关行业领域安全生产和职业健康监管职责，强化监管执法，严厉查处违法违规行为。其他行业领域主管部门负有安全生产管理责任，要将安全生产工作作为行业领域管理的重要内容，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作，指导督促企事业单位加强安全管理。党委和政府其他有关部门要在职责范围内为安全生产工作提供支持保障，共同推进安全发展。”据此可见，根据文件规定，除了“负有安全生产监督管理职责的有关部门”以外，还存在一个“其他行业领域负有安全生产管理责任的主管部门”。从上述两种部门的责任内容的表述不难看出，两个概念之间是存在区别的。后者似乎只有管理责任，而没有执法责任，不负责查处违法违规行为，而只能指导督促单位加强安全管理。
笔者认为，中共中央、国务院的文件规定较之于《安全生产法》第十条的规定，是更加合理的。值得一提的是，《消防安全责任制实施办法》国办发〔2017〕87号也是这样规定的。原因是，卫健委等部门对安全生产的专业事项并不专业，其只能在根据本行业、本系统业务工作特点，在行业安全生产法规政策、规划计划和应急预案中纳入消防安全或安全生产内容，提高消防安全或安全生产管理水平而已。
其次，负有安全生产监督管理职责不等同于具有对安全生产违法行为的处罚决定权。
照上述理解，我们不免会得出以下结论，即卫生、教育、民政、文化等部门，实际上并不是完全意义上的负有安全生产监督管理职责的部门，或者说，即便是负有安全生产监督管理职责的部门，则，其职责也仅限于对安全生产实施监督管理，但不能实施《安全生产法》规定的执法权（主要是处罚权）。
《安全生产法》第一百一十五条规定：“本法规定的行政处罚，由应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定；其中，根据本法第九十五条、第一百一十条、第一百一十四条的规定应当给予民航、铁路、电力行业的生产经营单位及其主要负责人行政处罚的，也可以由主管的负有安全生产监督管理职责的部门进行处罚。予以关闭的行政处罚，由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚，由公安机关依照治安管理处罚的规定决定。”据此可见，根据《安全生产法》对行政处罚决定机关的条款，似乎各部门都可能具有处罚权。然而，我们需要注意的是，“本法规定的行政处罚，由应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定”这句话意味着，处罚决定机关绝非是二选一的关系，而只能根据职责分工而择一确定，即应具有唯一性。比如对医院的安全生产违法行为，要么是应急管理局处罚，要么是卫健委处罚。
根据《中华人民共和国安全生产法》释义第一百一十五条——“根据本法第10条的规定，国务院和地方各级人民政府应急管理部门依照本法对安全生产工作实施综合监督管理，有关部门依照本法和其他有关法律在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。本法是安全生产领域的综合性、基础性法律，本法规定的安全生产，不仅包括应急管理部门主要负责监管的矿山安全、危险物品安全等，也包括建设行政部门主要负责监管的建筑施工安全、民航部门主要负责监管的民航安全、铁路部门主要负责监管的铁路运输安全、电力管理部门主要负责监管的电力事业安全等。因此，规定各部门都可以按照本法规定对各自监管领域的安全生产违法行为实施行政处罚，包括依据本法第65条规定采取相关行政措施，有利于加强对各行业、领域安全生产的管理，规范和统一执法尺度。需要说明的是，上述各部门有关实施行政处罚的具体领域，针对的违法行为的范围，需要根据各部门的职责分工来确定。目前，规定各部门的职责分工的依据有相关法律、行政法规以及国务院的“三定”方案等。”我们也能得出类似结论。比如就卫健委而言，根据《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，并未见任何关于安全生产方面的监督管理职责，其中的 “（十四）有关职责分工”也未涉及与应急管理部门之间的职责分工。再如，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第一百零一条规定的“违反本法规定，医疗卫生机构等的医疗信息安全制度、保障措施不健全，导致医疗信息泄露，或者医疗质量管理和医疗技术管理制度、安全措施不健全的，由县级以上人民政府卫生健康等主管部门责令改正，给予警告，并处一万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，可以责令停止相应执业活动，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究法律责任。”也主要指的是卫生安全而不是安全生产。
鉴于此，笔者认为，卫健委不是对医院安全生产违法行为的适格行政处罚决定机关，无权作出处罚。此外，《应急管理综合行政执法事项指导目录（2023年版）》的解读中也明确指出——“二是明确法定实施主体。根据《深化党和国家机构改革方案》和中办、国办文件要求，列入《指导目录》行政执法事项的实施主体统一规范为“应急管理部门”，即以应急管理部门名义统一执法。《指导目录》中有关事项涉及其他部门职责的，由相关部门根据法律、行政法规、部门规章的规定依法实施。”
《应急管理部关于加强安全生产执法工作的意见》应急〔2021〕23号（二）科学确定重点检查企业。完善执法计划制度，地方各级应急管理部门要将矿山、危险化学品、烟花爆竹、金属冶炼、涉爆粉尘等重点行业领域安全风险等级较高的企业纳入年度执法计划，确定为重点检查企业，每年至少进行一次“全覆盖”执法检查，其他企业实行“双随机、一公开”执法抽查。综上，我们不难看出，《安全生产法》按照“三管三必须”原则，表面上将有关行业、领域内安全生产工作的监督管理权乃至于行政处罚决定权，普遍授予了各有关部门。但实际上，除了交通运输、住房和城乡建设、水利和民航这些明确有相关安全方面的法律、行政法规的有关部门以外，其他行业主管部门根据有相关法律、行政法规以及国务院的“三定”方案等，很难得出其也职责分工包含了对行业单位安全生产违法行为的处罚权。申言之，即便有关部门按照职责分工对某些安全生产违法行为具备处罚权，但根据应急管理综合行政执法事项指导目录，其处罚权也只能由应急管理部门实施。但这样一来，似乎也就意味着，应急管理部门的监督管理权和处罚权并不限于中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》通知中办发〔2020〕35号中所提到的——“法律法规赋予地方应急管理部门的有关危险化学品、烟花爆竹、矿山、工贸等行业领域安全生产监管”，或者《应急管理部关于加强安全生产执法工作的意见》应急〔2021〕23号中提及的——“（二）科学确定重点检查企业。完善执法计划制度，地方各级应急管理部门要将矿山、危险化学品、烟花爆竹、金属冶炼、涉爆粉尘等重点行业领域安全风险等级较高的企业纳入年度执法计划，确定为重点检查企业，每年至少进行一次“全覆盖”执法检查，其他企业实行“双随机、一公开”执法抽查”。也就是说，应急管理部门的权责范围应当是所有生产经营单位，而不仅是危险化学品、烟花爆竹、矿山和工贸。
但是，我们务必要注意的是，目前，结合近年来的重大事故报告我们不难看出，应急管理部门在事故追责时，拥有对综合监管和行业监管之间的关系的解释权，虽然其作为对安全生产违法行为的处罚决定机关，但如果其对危险化学品、烟花爆竹、矿山和工贸以外的其他单位未开展监督检查的话，完全可以以综合监管之名逃逸出被追责单位之列。比如《北京长峰医院“4.18”重大火灾事故调查报告》中，就没有应急管理部门的身影，而只负责事故后对单位的处罚。换言之，各有关部门在监督检查或安全检查中应严格对照《安全生产法》开展检查，发现安全生产违法行为的，应移交尽移交给应急管理部门实施处罚。
至于该等行业主管部门，也就是我们前面提到的“其他行业领域负有安全生产管理责任的主管部门”，其对安全生产工作的管理责任的界限到底应当是什么呢？笔者认为，我们从《北京长峰医院“4.18”重大火灾事故调查报告》就足以看出，在缺乏处罚权的情形下，各主管部门的安全生产管理责任是很大的，难度也是很大的。因为监督管理职责是依法开展的，而管理责任可能就不仅限于依法依规这么简单了。
最后就是，各部门需要注意，《国务院办公厅关于应急管理综合行政执法有关事项的通知》国办函〔2023〕51号是发给各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构的，其中明确指出文件系“按照党中央、国务院决策部署，扎实推进应急管理综合行政执法改革，统筹配置行政执法职能和执法资源，切实解决多头多层重复执法问题，严格规范公正文明执法”。此外，“各地区、各部门要全面落实清权、减权、制权、晒权等改革要求，统筹推进机构改革、职能转变和作风建设。要切实加强组织领导，落实工作责任，明确时间节点和要求，做细做实各项工作，确保改革举措落地生效。”因此，各部门应加强与应急管理部门的会商，明确各行业、领域安全生产工作的权责清单，从而解决多头多层重复执法问题以及追责时权责不清的历史遗留问题。
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