土地管理法第七十八条释义
第七十八条 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
【释义】本条是关于农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的法律责任的规定。
本条是在原法第七十七条的基础上修改而来的,将行政处罚的执法部门由“县级以上人民政府土地行政主管部门”改为“县级以上人民政府农业农村主管部门”。
一、农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的行为
根据本法第六十二条的规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,由乡(镇)人民政府审核批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖出租后,再申请宅基地的,不予批准。农村村民违反上述规定的，按照本条规定处罚。需要注意的是，本条的违法主体仅限于农村村民,处罚的是违反农村宅基地管理方面的违法行为。对于非农村村民非法占用土地建住宅的,适用本法第七十七条非法占用土地的法律责任。
二、农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的行政法律责任
本条规定的行政法律责任包括以下两种
1、责令退还非法占用的土地。农村村民未经批准或者采取款骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地。违法建住宅的农村村民应当及时将非法占用的土地归还给该土地所有权人或者使用权人。根据本条第二款的规定，超过省、自治区、直辖市规定的标准占用的土地,应当将超占的部分退还。
2、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,应当在县级以上人民政府农业农村主管部门要求的期限内，将在非占用的土地上新建的房屋拆除。
需要注意的是,农民合法的住房权利受法律保护,各级人民政府应当采取措施依法保障每一位农村村民实现户有所居。多年来,各地在宅基地管理方面进行了一些探索,积累了一些经验，但在管理方式和多年形成的风俗习惯上,东西部差异、南北部差以及城市近郊区和其他区域之间的差异仍然存在,还有许多方存在历史遗留问题,因此,在宅基地管理特别是执法过程中号须严格依照法律法规的规定，充分尊重当地实际情况，不可操之过急。目前,各地正在开展宅基地管理制的改革和探索有关文件要求,农业农村主管部门要加强与自然资源主管部住房和城乡建设主管部门等有关方面的协调，乡镇政府要因宜索宅基地统一管理机制,共同做好农村宅基地管理和执法工作。
来源：全国人大法工委出版的《中华人民共和国土地管理法解读》
个人对78条的观点梳理及理解
编者认为：
虽然《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》并未将农村村民非法占用土地建住宅中的土地性质进行明确，但是结合《土地管理法》的总体规定，以及农业农村部发的红头文件，全国人大法工委出的书以及法院的裁判文书。个人认为，农业农村主管部门查处的农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的违法行为中的“土地”应理解成宅基地。
整部《土地管理法》立法目的是为了十分珍惜的土地合理利用，故非法占用农用地建住宅是适用第七十七条由自然资源部门进行处罚责令退还土地、限期拆除建筑物并恢复土地原状。
占地和改变用途违法情形不同。第七十八条是对“非法占用土地建住宅”这种违法情形而言的，因此“非法占用土地”而未进行建设的，不适用这条规定进行处罚此条规定进行处罚；而第七十七条的违法情形有两种，即“非法占用土地”和“擅自将农用地改为建设用地”。
违法占地、违法占用农用地违反法律规定不同。农村村民非法占用宅基地建住宅，仅违反宅基地审批管理的法律规定，适用第七十八条给予处罚；行政相对人非法占用农地改为宅基地建住宅，违反农用地转用、审批管理的法律规定，同时与第五十九条有关乡（镇）土地利用总体规划有关的，都适用第七十七条。（《土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。）
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。（由自然资源部门承办）
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。（由自然资源部门承办）
法院针对农村村民非法占用土地建住宅中的土地是如何进行认定？
1、陕西省商洛市中级人民法院（2021）陕10行终15号《行政判决书》：2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十八条第一款规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。依据该规定，2020年1月1日以后，对于农村宅基地上非法占地建住宅的查处工作，属于农业农村部门的法定职责。
2、江苏省南通市中级人民法院（2021）苏06行终8号行政裁定书：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。从上述规定可以看出，县级以上人民政府农业农村部门查处的违法主体是农村村民，处罚的是违反农村宅基地管理方面规定的违法行为。
农村村民擅自在农用地建住宅的行为，首先是非法占用农用地的行为。同时还违反了第五十九条有关乡（镇）土地利用总体规划有关的规定，依据《土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”，应当适用第七十七条由自然资源部门查处。如果农业农村部门查处其他诸如：耕地、林地、未利用地、草地、湿地等，属于明显的执法主体错误，根据土地用途使用不同的法条，才会被法院支持。
全国人大法工委对于农村村民非法占用土地建住宅中的土地是如何进行定性？
在全国人大法工委出版的《中华人民共和国土地管理法解读》中对于第七十八条的解读：本条是在原法第七十七条的基础上修改而来的，将行政处罚的执法部门由“县级以上人民政府土地行政主管部门”改为“县级以上人民政府农业农村主管部门”。根据本法第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。农村村民违反上述规定的，按照本条规定处罚。需要注意的是的，本条的违法主体仅限于农村村民，处罚的是违反农村宅基地管理方面的违法行为。对于非农村村民非法占用土地建住宅的，适用本法第七十七条非法占用土地的法律责任。
我们从该书中对于第七十八条的解释可以看到，全国人大法工委认为《土地管理法》第七十八条的违法主体仅限于农村村民，处罚的是违反农村宅基地管理方面的违法行为。也就是说农业农村局只能查处农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用宅基地建住宅的违法行为。
